Portes closes au Parlement continental: pourquoi la session extraordinaire du PAP soulève de sérieuses préoccupations juridiques et démocratiques

Dans un développement qui suscite des inquiétudes parmi les observateurs de la gouvernance africaine, un récent communiqué médiatique relatif à la session extraordinaire du Parlement panafrricain indique que, à l’exception des cérémonies d’ouverture et de clôture, toutes les autres activités — y compris l’élection du Président et des Vice-Présidents  se tiendront à huis clos. Une telle approche cadre difficilement avec la lettre et l’esprit des instruments juridiques qui régissent le Parlement et soulève des questions fondamentales de transparence, de légalité et de crédibilité institutionnelle.

Une norme juridique claire : la publicité comme principe

Le point de départ ne souffre d’aucune ambiguïté. L’article 14(4) du Protocole au Traité instituant la Communauté économique africaine relatif au Parlement panafricain dispose expressément que :

« Les délibérations du Parlement panafricain sont ouvertes au public, sauf décision contraire du Bureau. »

Cette disposition établit une présomption de publicité. L’accès du public n’est pas une faveur discrétionnaire : c’est la condition normale des travaux parlementaires. Toute dérogation à ce principe doit donc être justifiée, spécifique et fondée sur une décision formelle du Bureau.

L’expression — « sauf décision contraire du Bureau » — ne constitue pas une autorisation générale de huis clos. Il s’agit d’une exception étroite qui suppose :

·       une décision consciente et motivée du Bureau ;

·       une appréciation au cas par cas, et non une fermeture généralisée des travaux ;

·       une justification conforme aux objectifs plus larges de transparence et de responsabilité.

Une décision administrative générale visant à fermer pratiquement toute la session y compris les élections des dirigeants semble étirer cette exception au-delà de toute mesure raisonnable.

Le mandat fondamental : la participation des peuples africains

Cette préoccupation est encore plus marquée lorsqu’on la replace dans la finalité même du Parlement panafricain telle qu’énoncée dans l’Acte constitutif de l’Union africaine.

L’article 17(1) de l’Acte constitutif indique clairement que le Parlement panafricain a été institué « afin d’assurer la pleine participation des peuples africains au développement et à l’intégration économique du continent ». L’article 17(2) précise en outre que le Parlement doit être organisé et fonctionner conformément à son Protocole.

Ces dispositions ne sont pas décoratives. Elles définissent à la fois :

·       la finalité démocratique de l’institution (la participation des peuples africains) ;

·       le cadre juridique par lequel cette finalité doit être réalisée (le Protocole).

Un Parlement qui tient ses travaux essentiels à huis clos risque de compromettre ces deux fondements : il restreint la participation en pratique et s’écarte de l’instrument juridique censé régir son fonctionnement.

Le Règlement intérieur consacre la transparence

La position du Protocole est renforcée par le Règlement intérieur du Parlement panafricain.

·       La Règle 38 prévoit que les séances du Parlement sont ouvertes au public ;

·       La Règle 87 garantit l’accès du public aux documents et archives parlementaires.

Ces dispositions institutionnalisent la transparence comme principe opérationnel et non comme simple aspiration. Elles visent à permettre aux citoyens, aux parties prenantes et aux États membres d’observer, d’évaluer et de suivre les travaux du Parlement.

Fermer les travaux de manière générale — en particulier les délibérations et les processus décisionnels — revient à vider ces garanties de leur substance.

Des élections à huis clos : un précédent particulièrement préoccupant

S’il est un domaine où la transparence est indispensable, c’est bien l’élection des dirigeants. Ces élections déterminent :

·       l’orientation institutionnelle,

·       la légitimité politique,

·       la représentation régionale au sein du Bureau.

Organiser ces élections à huis clos soulève des interrogations légitimes :

·       quelles délibérations éclairent le vote ?

·       comment les visions concurrentes sont-elles présentées et examinées ?

·       sur quelle base les décisions sont-elles prises ?

Une telle opacité risque d’entamer la confiance, tant des citoyens que des États membres et des partenaires institutionnels.

Un schéma de mise à l’écart des procédures ?

La décision actuelle ne peut être examinée isolément. Elle s’inscrit dans un contexte plus large de tensions entre décisions politiques et exigences du Protocole dans la gouvernance du Parlement panafricain.

Des controverses récentes ont porté sur :

·       les conditions de vacance des postes du Bureau au regard de l’article 12(8) du Protocole ;

·       l’autorité de présidence, notamment les limites des acteurs administratifs externes par rapport aux organes parlementaires ;

·       la convocation des sessions extraordinaires au titre de l’article 14(3), y compris les déclencheurs procéduraux.

Dans ce contexte, la tenue d’une session à huis clos notamment pour les élections du Bureau apparaît moins comme une décision isolée que comme une manifestation d’un éloignement progressif du respect strict du Protocole.

Une perception croissante se fait jour selon laquelle, plutôt que d’être gouverné par son cadre conventionnel, le Parlement serait de plus en plus soumis à des directives politiques et interprétations administratives, notamment celles émanant de la Commission de l’Union africaine et de son Bureau du Conseiller juridique.

Cela pose une question institutionnelle fondamentale : si le Protocole n’est pas appliqué en pratique, quelle est encore la portée de son autorité normative ?

Le principe général : Parlement ouvert et légitimité démocratique

À l’échelle mondiale, les systèmes parlementaires modernes ont adopté les principes de parlement ouvert, au cœur du mouvement plus large de gouvernement ouvert. Ces principes reposent sur :

·       la transparence des processus législatifs,

·       la participation du public,

·       l’accès à l’information,

·       la responsabilité des représentants élus.

Pour une institution continentale comme le Parlement panafricain — dont la raison d’être est de rapprocher les citoyens africains de la gouvernance continentale — ces principes sont essentiels.

Fermer les travaux compromet cette ambition. Cela envoie un signal contradictoire : une institution censée représenter les peuples africains conduit ses activités les plus déterminantes à l’abri du regard public.

Implications juridiques et institutionnelles

Les implications sont à la fois juridiques et institutionnelles :

1.     Risque d’illégalité (ultra vires): Une fermeture généralisée pourrait dépasser l’exception étroite prévue à l’article 14(4), en l’absence d’une décision motivée du Bureau.

2.     Conflit avec les instruments applicables: Cette approche est difficilement conciliable avec le Protocole et le Règlement intérieur, qui consacrent la publicité des travaux.

3.     Affaiblissement de la hiérarchie normative: Le recours persistant à des directives administratives au détriment des instruments juridiques risque d’inverser l’ordre normatif établi au sein de l’Union africaine.

4.     Atteinte à la crédibilité institutionnelle: La transparence est au cœur de la légitimité. Son érosion fragilise la confiance dans les processus et les décisions du Parlement.

Un moment de clarification institutionnelle

Au lieu de traiter le Protocole du Parlement panafricain avec une telle désinvolture, l’Union africaine est confrontée à un choix clair. Elle doit soit :

·       réaffirmer la primauté du Protocole comme cadre juridique contraignant régissant le Parlement ;

·       soit assumer les conséquences d’un système où des directives politiques et administratives supplantent les règles conventionnelles.

Dit plus franchement, la poursuite de cette tendance conduit à considérer que le Parlement fonctionne comme si le Protocole était facultatif. Dès lors, une question s’impose : pourquoi maintenir un instrument juridique contraignant qui n’est pas systématiquement respecté ?

Conclusion

La question ne se limite pas à savoir si une session est ouverte ou fermée. Elle porte sur le type de Parlement que l’Afrique souhaite construire.

Un Parlement fidèle à son mandat fondateur  fondé sur la participation, la transparence et l’État de droit — ou une institution de plus en plus guidée par des considérations administratives et des processus fermés.

Le cadre juridique est clair. L’exigence démocratique l’est encore davantage. Le Parlement panafricain doit siéger à huis ouvert non seulement parce que le droit l’exige, mais parce que sa légitimité en dépend.