The Pan-African Parliament’s Disputed Rules of Procedure: A Case Study in Protocol Supremacy, Institutional Oversight, and the Question of Functus Officio - AFRICAN PARLIAMENTARY NEWS

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Monday, January 13, 2025

The Pan-African Parliament’s Disputed Rules of Procedure: A Case Study in Protocol Supremacy, Institutional Oversight, and the Question of Functus Officio

By Olu Ibekwe

1. Introduction

On November 4, 2022, the Pan-African Parliament (PAP) adopted amendments to its Rules of Procedure (RoP). Less than a year later, on August 21, 2023, PAP Members filed a complaint alleging conflicts between these amended Rules and the Protocol to the Treaty Establishing the African Economic Community Relating to the Pan-African Parliament (“PAP Protocol”). The primary area of contention revolved around Articles 5 and 12 of the Protocol, particularly regarding the terms of office for the PAP’s President and Vice Presidents (collectively the “Bureau”).

The Office of the Legal Counsel (OLC) of the African Union (AU), acting under directives Assembly/AU/Dec.757(XXXIII) (February 2020) and  EX.CL/Dec.1128(XXXIX) (October 2021), reviewed the amended Rules. In its Legal Opinion (BC/OLC/23.18/13795.23, October 4, 2023), the OLC identified inconsistencies—chiefly, a new three-year, non-renewable term for Bureau members in Rule 16(14)—which it deemed incompatible with Article 12(3) of the PAP Protocol. Consequently, the Chairperson of the African Union Commission (AUC) suspended the amended Rules in October 2023.

In February 2024, the Executive Council, via EX.CL/Dec.1242(XLIV), directed that the PAP Plenary should reconsider the suspended Rules in light of the OLC’s identified inconsistencies. However, before the PAP Plenary could act, the OLC unilaterally revised the Rules and reversed its earlier position on Article 12(3), now claiming that a three-year term did not contravene the Protocol. This shift raised questions about whether the OLC’s “technical revision” complied with the letter and spirit of the Executive Council’s decision—and whether, having already issued a final, binding legal opinion, the OLC was effectively functus officio (barred from revisiting its own conclusive determination).

2. The PAP Plenary’s Response: Resolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24

Acting in good faith and strictly adhering to EX.CL/Dec.1242(XLIV), the PAP Plenary considered the report of its Committee on Rules, Privileges and Discipline. On November 12, 2024, the Plenary adopted Resolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, which implemented a series of corrective measures to bring the Rules into full compliance with the PAP Protocol and the Executive Council directive. Specifically, the Resolution:

  1. Nullifies provisions identified by the OLC as violating the PAP Protocol.
  2. Deletes and aligns Rule 1 & Rule 8(1) with Article 5(4)(g) of the Protocol.
  3. Replaces Rule 8(1)(f) with the exact text of Article 5(4) of the Protocol.
  4. Deletes the definition of “Returning Member” to comply with Article 13 of the Protocol.
  5. Deletes and replaces Rule 9(3) regarding the Oath of Office for “Returning Members” to align with Article 13 of the Protocol.
  6. Deletes and replaces Rule 16(14) verbatim with Article 12(3) of the Protocol regarding the terms of office for the President and Vice-Presidents.
  7. Deletes the phrase “through the development of Model Laws” in Rule 26(8)(a) to align with Article 11 of the Protocol.
  8. Directs the Clerk to immediately delete or replace all incompatible provisions as identified.
  9. Directs the Clerk to produce a clean copy of the Rules of Procedure confirming full compliance with the Executive Council Decision.

By taking these steps, the PAP underscored its commitment to abiding by the Protocol and ensuring that its Rules accurately reflect higher-order legal requirements. Through this Resolution, the Plenary reasserted its legislative authority to correct its own procedural framework, bringing an end to the period of suspension.

3. The OLC’s Initial Opinion and Subsequent Reversal

3.1. Original Findings

The OLC’s initial Legal Opinion concluded that Article 12(3) of the PAP Protocol requires that Bureau Members’ terms at PAP be co-extensive with their national parliamentary tenure. Imposing a fixed, non-renewable three-year term was deemed inconsistent with this principle, effectively revising the Protocol via procedural rules instead of going through a formal amendment process.

3.2. Reversal Through “Technical Revision”

Despite its earlier stance, the OLC’s “technical revision” reversed the initial conclusion and asserted that fixed three-year terms would not violate the Protocol. The OLC then submitted an extensively revised version of the Rules—reportedly over 120 amendments—prior to the PAP Plenary’s own deliberations. This move raised several issues:

  1. Compliance with EX.CL/Dec.1242(XLIV): Whether the OLC’s unilateral action bypassed the Executive Council’s directive that the Plenary should undertake the reconsideration.
  2. Scope of Revisions: Whether the OLC expanded its mandate by introducing changes beyond those aimed at correcting the identified inconsistencies.
  3. Functus Officio Doctrine: Whether the OLC, having provided a conclusive legal interpretation resulting in the suspension of the Rules, retained authority to reverse that interpretation without new legal directives.

4. Functus Officio and the Authority of the OLC

The principle of functus officio—Latin for “having performed one’s office”—holds that once an official entity has issued a final decision or legal opinion within its mandate, it ordinarily cannot revisit or alter that decision unless explicitly empowered to do so. In this context:

1.   OLC’s Original Mandate

o   The OLC was tasked with reviewing the PAP’s amended RoP for consistency with the PAP Protocol, culminating in a Legal Opinion (BC/OLC/23.18/13795.23) declaring the amendments incompatible with Article 12(3).

o   This Opinion underpinned the Chairperson of the African Union Commission’s decision to suspend the RoP.

2.   Is the OLC Functus Officio?

o   If the OLC’s Legal Opinion is considered conclusive for that specific inquiry, then its subsequent unilateral “technical revision” runs afoul of functus officio principles.

o   Typically, a new directive or manifest error would be required to justify overturning or materially altering such a definitive position.

3.   Practical Implications

o   The clarity of AU governance could be undermined if an official advisory body reinterprets its own final opinion absent transparent procedures or explicit directives.

o   The PAP Plenary’s role as the legislative body is diminished if the OLC preempts plenary-based reconsideration with a unilateral revision.

5. Did the PAP Plenary Comply with the Executive Council Directive?

5.1. Faithful Implementation of EX.CL/Dec.1242(XLIV)

Through Resolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, the PAP Plenary:

  • Addressed Identified Inconsistencies: It nullified or amended all rules flagged by the OLC’s initial opinion, ensuring they conformed with Articles 5, 11, 12, and 13 of the PAP Protocol.
  • Reinstated Protocol Supremacy: By replacing Rule 16(14) with the verbatim text of Article 12(3), the Plenary reaffirmed that the Protocol outranks any conflicting internal rule.
  • Preserved PAP’s Legislative Autonomy: This corrective process proceeded through a transparent approach, demonstrating that a parliamentary institution can—and should—modify its own rules using its established procedures.

5.2. Production of a Clean Copy

By directing the Clerk to compile a “clean copy” of the RoP that reflects these amendments, the PAP ensures transparency and finality. Stakeholders can now rely on a single authoritative text that aligns with both the PAP Protocol and the Executive Council directive.

6. Evolving Legal Framework: The 2014 Revised Protocol

Notably, many of the tenure-related controversies referenced above have already been addressed in the Protocol to the Constitutive Act of the African Union Relating to the Pan-African Parliament (the “Malabo Protocol”), adopted by the AU Assembly on June 27, 2014, in Malabo, Equatorial Guinea. However, this Malabo Protocol is still undergoing ratification by AU Member States. Until the ratification process is completed:

·       Current Protocol Provisions Remain Controlling: Pending full ratification, Article 12(3) of the existing PAP Protocol (where a PAP Member’s term is co-extensive with that member’s national legislative mandate) continues to apply.

·       New Tenure Rules in the Revised Protocol:

o   Article 6(1) sets a uniform five-year term for PAP Members, renewable once.

o   Article 12(5) stipulates that the President and Vice Presidents of the PAP Bureau serve two and a half years, renewable once.

Once ratified, these new provisions will supersede the tenure clauses in the current Protocol, including Article 12(3). For now, however, the previously existing Protocol remains in force and remains the definitive legal touchstone for issues related to the terms of office at the PAP.

7. Conclusion and Recommendations

1.   Reaffirmation of Plenary Authority
The PAP Plenary has acted decisively to align its Rules of Procedure with the PAP Protocol and the Executive Council’s directives. The final authority to amend or repeal PAP’s RoP rests with the Plenary, even as it avails itself of the OLC’s legal counsel.

2.   Lessons on Functus Officio

o   The OLC’s unilateral reversal of its own final opinion raises concerns related to functus officio and the legitimate scope of its mandate.

o   Unless specifically tasked or given new legal grounds, an official advisory body should not undo its own definitive rulings.

3.   Legal Certainty and Institutional Harmony

o   Maintaining the primacy of the PAP Protocol is central to ensuring legal consistency. The Plenary’s approach—replacing problematic rules with the exact language of the Protocol—demonstrates fidelity to this principle.

o   Going forward, the AU Commission, the OLC, and the PAP should collaborate more closely to avert similar controversies and uphold the clear delineation of roles as contained in the Constitutive Act of the African Union, the PAP Protocol, and decisions of the AU’s policy organs.

4.   Transition to the Revised Protocol

o   Although the Revised Protocol of 2014 addresses many of the tenure concerns in a uniform and structured manner, its provisions will not take effect until the necessary ratifications are secured.

o   In the meantime, Article 12(3) of the current Protocol remains controlling. As soon as the Revised Protocol enters into force, its provisions on tenure (5-year membership terms and 2.5-year Bureau terms) will supersede the existing framework.

In summation, the PAP’s adoption of Resolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24 brings its Rules of Procedure into alignment with the current Protocol and the Executive Council’s directive. Simultaneously, the evolution toward a ratified Revised Protocol offers the prospect of a more standardized tenure system—one that stands to further clarify and strengthen the institutional integrity of the Pan-African Parliament once it formally takes effect.


French Translation:

Le Règlement intérieur contesté du Parlement panafricain :
Étude de cas sur la suprématie du Protocole, le contrôle institutionnel et la question du functus officio

1. Introduction

Le 4 novembre 2022, le Parlement panafricain (PAP) a adopté des amendements à son Règlement intérieur (RI). Moins d’un an plus tard, le 21 août 2023, des membres du PAP ont déposé une plainte alléguant que ces Règlements amendés étaient en conflit avec le Protocole relatif au Traité instituant la Communauté économique africaine portant création du Parlement panafricain (« Protocole du PAP »). La principale controverse portait sur les articles 5 et 12 du Protocole, notamment en ce qui concerne la durée du mandat du Président et des Vice-Présidents du PAP (collectivement appelés « le Bureau »).

Le Bureau du Conseiller juridique (Office of the Legal Counsel, OLC) de l’Union africaine (UA), agissant conformément aux directives de l’Assembly/AU/Dec.757(XXXIII) (février 2020) et de l’EX.CL/Dec.1128(XXXIX) (octobre 2021), a procédé à l’examen des Règlements amendés. Dans son Avis juridique (BC/OLC/23.18/13795.23, daté du 4 octobre 2023), l’OLC a identifié plusieurs incompatibilités — principalement l’instauration d’un mandat de trois ans non renouvelable pour les membres du Bureau (règle 16(14)) — qu’il a jugé contraire à l’article 12(3) du Protocole du PAP. En conséquence, le Président de la Commission de l’Union africaine (CUA) a suspendu les Règlements amendés en octobre 2023.

En février 2024, le Conseil exécutif, à travers la décision EX.CL/Dec.1242(XLIV), a ordonné que la plénière du PAP réexamine ces Règlements suspendus à la lumière des incompatibilités relevées par l’OLC. Cependant, avant que la plénière du PAP ne puisse agir, l’OLC a unilatéralement révisé les Règlements et est revenu sur sa position initiale relative à l’article 12(3), affirmant désormais qu’un mandat de trois ans ne contrevenait pas au Protocole. Ce revirement a suscité des interrogations quant à la conformité de cette « révision technique » de l’OLC avec la lettre et l’esprit de la décision du Conseil exécutif — et quant à savoir si, ayant déjà rendu un avis juridique final et contraignant, l’OLC n’était pas functus officio (c’est-à-dire qu’il n’avait plus la compétence pour reconsidérer sa propre détermination définitive).

2. Réaction de la plénière du PAP : Résolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24

Agissant de bonne foi et conformément à la décision EX.CL/Dec.1242(XLIV), la plénière du PAP a examiné le rapport de son Comité des Règles, des privilèges et de la discipline. Le ___ novembre 2024, la plénière a adopté la Résolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, mettant en œuvre une série de mesures correctives pour mettre le Règlement en parfaite adéquation avec le Protocole du PAP et la décision du Conseil exécutif. Plus précisément, cette Résolution :

  1. Annule les dispositions identifiées par l’OLC comme violant le Protocole du PAP.
  2. Supprime et aligne la Règle 1 et la Règle 8(1) sur l’article 5(4)(g) du Protocole.
  3. Remplace la Règle 8(1)(f) par le texte exact de l’article 5(4) du Protocole.
  4. Supprime la définition de « membre revenant » (Returning Member) pour se conformer à l’article 13 du Protocole.
  5. Supprime et remplace la Règle 9(3) concernant le serment d’office des « membres revenants » afin de se conformer à l’article 13 du Protocole.
  6. Supprime et remplace la Règle 16(14) en reprenant textuellement l’article 12(3) du Protocole en ce qui concerne la durée du mandat du Président et des Vice-Présidents.
  7. Supprime la mention « through the development of Model Laws » à la Règle 26(8)(a) pour l’aligner sur l’article 11 du Protocole.
  8. Ordonne au Greffier de supprimer ou remplacer immédiatement toutes les dispositions incompatibles identifiées.
  9. Ordonne au Greffier de produire une version consolidée du Règlement intérieur confirmant la pleine conformité avec la décision du Conseil exécutif.

En prenant ces mesures, le PAP a réaffirmé son engagement à respecter le Protocole et à s’assurer que son Règlement reflète avec précision les prescriptions juridiques de niveau supérieur. Grâce à cette Résolution, la plénière a rétabli son autorité législative afin de corriger son propre cadre procédural, mettant un terme à la période de suspension.

3. L’avis initial de l’OLC et son revirement ultérieur

3.1. Conclusions initiales

Dans son Avis juridique initial, l’OLC a jugé que l’article 12(3) du Protocole du PAP exige que la durée du mandat des membres du Bureau au sein du PAP coïncide avec celle de leur mandat dans leur parlement national. L’instauration d’un mandat fixe et non renouvelable de trois ans était dès lors considérée comme incompatible avec ce principe, équivalant à modifier le Protocole par de simples dispositions règlementaires au lieu de recourir à un processus formel de révision du Protocole.

3.2. Revirement via une « révision technique »

En dépit de son point de vue initial, l’OLC a, par la suite, renversé sa conclusion et affirmé qu’un mandat fixe de trois ans ne violerait pas le Protocole. L’OLC a alors soumis une version révisée du Règlement — selon certains, avec plus de 120 amendements — avant même la délibération de la plénière du PAP. Cette démarche a soulevé plusieurs interrogations :

  1. Conformité avec EX.CL/Dec.1242(XLIV) : l’action unilatérale de l’OLC a-t-elle contourné la directive du Conseil exécutif selon laquelle la plénière devait entreprendre le réexamen ?
  2. Champ des révisions : l’OLC a-t-il outrepassé son mandat en introduisant des modifications allant au-delà de la simple correction des incompatibilités identifiées ?
  3. Principe de functus officio : l’OLC, ayant rendu un avis juridique concluant à la suspension du Règlement, était-il encore en droit de revenir sur cette interprétation sans directive légale nouvelle ?

4. Functus officio et l’autorité de l’OLC

Le principe de functus officio — expression latine signifiant « ayant accompli sa fonction » — stipule qu’une entité officielle, après avoir rendu une décision ou un avis final dans le cadre de son mandat, ne peut en principe plus réviser ou modifier cette décision, sauf si elle y est expressément autorisée. Dans ce contexte :

1.     Mandat initial de l’OLC

    • L’OLC était chargé d’examiner le Règlement amendé du PAP pour vérifier sa conformité avec le Protocole du PAP, aboutissant à un Avis juridique (BC/OLC/23.18/13795.23) qui a conclu à l’incompatibilité des amendements avec l’article 12(3).
    • Cet avis a motivé la décision du Président de la Commission de l’UA de suspendre le Règlement.

2.     L’OLC est-il functus officio ?

    • Si l’on considère que l’Avis juridique de l’OLC était définitif pour cette requête particulière, sa « révision technique » unilatérale pourrait sembler contraire au principe de functus officio.
    • En général, une directive nouvelle ou la découverte d’une erreur manifeste sont nécessaires pour justifier l’annulation ou la modification d’une telle position finale.

3.     Implications pratiques

    • La clarté de la gouvernance au sein de l’UA peut être compromise si un organe consultatif officiel revoit sa propre conclusion finale sans procéder à des démarches transparentes ou sans directives explicites.
    • Le rôle de la plénière du PAP en tant qu’organe législatif est affaibli si l’OLC devance le réexamen plénier en produisant de sa propre initiative une révision unilatérale.

5. La plénière du PAP a-t-elle respecté la directive du Conseil exécutif ?

5.1. Mise en œuvre fidèle de EX.CL/Dec.1242(XLIV)

Grâce à la Résolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, la plénière du PAP :

  • A traité les incompatibilités identifiées : Elle a annulé ou modifié toutes les règles signalées par l’avis initial de l’OLC, les alignant sur les articles 5, 11, 12 et 13 du Protocole du PAP.
  • A rétabli la suprématie du Protocole : En remplaçant la Règle 16(14) par le texte exact de l’article 12(3), la plénière a réaffirmé la primauté du Protocole sur tout règlement intérieur contradictoire.
  • A préservé l’autonomie législative du PAP : Ce processus correctif a été conduit de manière transparente et sous l’impulsion de ses membres, démontrant ainsi qu’une institution parlementaire peut — et doit — réviser son propre règlement conformément à ses procédures internes.

5.2. Production d’une version consolidée

En ordonnant au Greffier de produire une version « propre » du Règlement intérieur prenant en compte ces amendements, le PAP assure la transparence et le caractère définitif du résultat. Les parties prenantes peuvent désormais se référer à un texte unique et officiel, conforme à la fois au Protocole du PAP et à la directive du Conseil exécutif.

6. Un cadre juridique en évolution : le Protocole révisé de 2014

Il convient de noter que nombre de questions relatives à la durée des mandats, évoquées ci-dessus, ont déjà été résolues dans le Protocole à l’Acte constitutif de l’Union africaine relatif au Parlement panafricain (le « Protocole révisé »), adopté par la Conférence de l’UA le 27 juin 2014 à Malabo, en Guinée équatoriale. Toutefois, ce Protocole révisé est encore en cours de ratification par les États membres de l’UA. Tant que ce processus de ratification n’est pas achevé :

·       Les dispositions actuelles du Protocole restent d’application : En attendant la ratification complète, l’article 12(3) du Protocole du PAP actuellement en vigueur (qui stipule qu’un membre du PAP conserve son mandat tant qu’il siège au parlement national) demeure la référence juridique.

·       Nouvelles règles sur la durée des mandats dans le Protocole révisé :

    • Article 6(1) fixe un mandat uniforme de cinq (5) ans pour les membres du PAP, renouvelable une (1) seule fois.
    • Article 12(5) prévoit que le Président et les Vice-Présidents du Bureau exercent leur mandat pendant deux ans et demi, renouvelables une fois.

Une fois ratifiées, ces nouvelles dispositions remplaceront les clauses en vigueur du Protocole actuel sur la durée des mandats, y compris l’article 12(3). Pour le moment, toutefois, le Protocole en vigueur continue de prévaloir et constitue la référence légale déterminante en matière de durée du mandat au PAP.

7. Conclusion et recommandations

1.     Réaffirmation de l’autorité de la plénière
La plénière du PAP a agi de façon résolue pour aligner son Règlement intérieur sur le Protocole du PAP et la directive du Conseil exécutif. Le pouvoir final de modifier ou d’abroger le Règlement intérieur du PAP appartient à la plénière, même si elle peut s’appuyer sur l’expertise juridique de l’OLC.

2.     Enseignements sur le functus officio

    • Le revirement unilatéral de l’OLC par rapport à son avis final suscite des interrogations à l’égard du principe de functus officio et de l’étendue légitime de son mandat.
    • Sauf mission explicite ou découverte d’une erreur manifeste, un organe consultatif officiel ne devrait pas annuler ses propres conclusions définitives.

3.     Sécurité juridique et harmonie institutionnelle

    • Le maintien de la primauté du Protocole du PAP demeure essentiel pour garantir la cohérence juridique. L’initiative de la plénière — qui consiste à remplacer les dispositions litigieuses par la formulation exacte du Protocole — démontre sa fidélité à ce principe.
    • À l’avenir, la Commission de l’UA, l’OLC et le PAP devraient collaborer plus étroitement pour éviter des controverses similaires et respecter la délimitation claire des rôles énoncés dans l’Acte constitutif de l’Union africaine, le Protocole du PAP et les décisions des organes de politique de l’UA.

4.     Transition vers le Protocole révisé

    • Même si le Protocole révisé de 2014 traite de nombreuses questions relatives aux mandats de manière plus uniforme et structurée, il n’entrera en vigueur qu’après l’obtention des ratifications requises.
    • En attendant, l’article 12(3) du Protocole actuel reste la disposition applicable. Dès l’entrée en vigueur du Protocole révisé, ses stipulations sur les mandats (cinq ans pour les membres et deux ans et demi renouvelables une fois pour le Bureau) primeront sur le dispositif actuel.

En résumé, l’adoption par le PAP de la Résolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24 met fin aux divergences en alignant le Règlement intérieur sur le Protocole en vigueur et sur la directive du Conseil exécutif. Parallèlement, la perspective d’un Protocole révisé ratifié laisse entrevoir un système de mandat plus standardisé — de nature à clarifier davantage et à renforcer l’intégrité institutionnelle du Parlement panafricain une fois qu’il sera effectivement en vigueur.

 

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