By Olu Ibekwe
1. Introduction
On November 4, 2022, the
Pan-African Parliament (PAP) adopted amendments to its Rules of Procedure
(RoP). Less than a year later, on August 21, 2023, PAP Members filed a
complaint alleging conflicts between these amended Rules and the Protocol
to the Treaty Establishing the African Economic Community Relating to the
Pan-African Parliament (“PAP Protocol”). The primary area of
contention revolved around Articles 5 and 12 of the Protocol, particularly
regarding the terms of office for the PAP’s President and Vice Presidents
(collectively the “Bureau”).
The Office of the Legal
Counsel (OLC) of the African Union (AU), acting under directives Assembly/AU/Dec.757(XXXIII) (February 2020) and EX.CL/Dec.1128(XXXIX) (October
2021), reviewed the amended Rules. In its Legal Opinion (BC/OLC/23.18/13795.23,
October 4, 2023), the OLC identified inconsistencies—chiefly, a new three-year,
non-renewable term for Bureau members in Rule 16(14)—which it deemed
incompatible with Article 12(3) of the PAP Protocol. Consequently, the
Chairperson of the African Union Commission (AUC) suspended the amended Rules
in October 2023.
In February 2024, the
Executive Council, via EX.CL/Dec.1242(XLIV), directed that
the PAP Plenary should reconsider the suspended Rules in light of the OLC’s
identified inconsistencies. However, before the PAP Plenary could act, the OLC
unilaterally revised the Rules and reversed its earlier position on Article
12(3), now claiming that a three-year term did not contravene the Protocol.
This shift raised questions about whether the OLC’s “technical revision”
complied with the letter and spirit of the Executive Council’s decision—and
whether, having already issued a final, binding legal opinion, the OLC was
effectively functus officio (barred from revisiting its own
conclusive determination).
2. The PAP Plenary’s
Response: Resolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24
Acting in good faith and
strictly adhering to EX.CL/Dec.1242(XLIV), the PAP Plenary
considered the report of its Committee on Rules, Privileges and Discipline. On
November 12, 2024, the Plenary adopted Resolution
PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, which implemented a series of corrective
measures to bring the Rules into full compliance with the PAP Protocol and the
Executive Council directive. Specifically, the Resolution:
- Nullifies provisions identified
by the OLC as violating the PAP Protocol.
- Deletes and aligns Rule 1 & Rule 8(1) with Article 5(4)(g) of the Protocol.
- Replaces Rule 8(1)(f) with
the exact text of Article 5(4) of the Protocol.
- Deletes the definition of “Returning Member” to comply with Article 13 of the Protocol.
- Deletes and replaces Rule 9(3) regarding the Oath of Office for “Returning
Members” to align with Article 13 of the Protocol.
- Deletes and replaces Rule 16(14) verbatim with Article 12(3) of the Protocol regarding the
terms of office for the President and Vice-Presidents.
- Deletes the phrase “through the development of Model
Laws” in Rule 26(8)(a) to align
with Article 11 of the Protocol.
- Directs the Clerk to
immediately delete or replace all incompatible provisions as identified.
- Directs the Clerk to
produce a clean copy of the Rules of Procedure confirming full compliance
with the Executive Council Decision.
By taking these steps,
the PAP underscored its commitment to abiding by the Protocol and ensuring that
its Rules accurately reflect higher-order legal requirements. Through this
Resolution, the Plenary reasserted its legislative authority to correct its own
procedural framework, bringing an end to the period of suspension.
3. The OLC’s Initial
Opinion and Subsequent Reversal
3.1. Original Findings
The OLC’s initial Legal
Opinion concluded that Article 12(3) of the PAP Protocol requires
that Bureau Members’ terms at PAP be co-extensive with their national
parliamentary tenure. Imposing a fixed, non-renewable three-year term was
deemed inconsistent with this principle, effectively revising the Protocol via
procedural rules instead of going through a formal amendment process.
3.2. Reversal Through
“Technical Revision”
Despite its earlier
stance, the OLC’s “technical revision” reversed the initial conclusion and
asserted that fixed three-year terms would not violate the Protocol. The OLC
then submitted an extensively revised version of the Rules—reportedly over 120
amendments—prior to the PAP Plenary’s own deliberations. This move raised
several issues:
- Compliance with EX.CL/Dec.1242(XLIV): Whether the OLC’s unilateral action bypassed the
Executive Council’s directive that the Plenary should undertake the
reconsideration.
- Scope of Revisions:
Whether the OLC expanded its mandate by introducing changes beyond those
aimed at correcting the identified inconsistencies.
- Functus Officio Doctrine:
Whether the OLC, having provided a conclusive legal interpretation
resulting in the suspension of the Rules, retained authority to reverse
that interpretation without new legal directives.
4. Functus
Officio and the Authority of the OLC
The principle of functus
officio—Latin for “having performed one’s office”—holds that once an
official entity has issued a final decision or legal opinion within its
mandate, it ordinarily cannot revisit or alter that decision unless explicitly
empowered to do so. In this context:
1. OLC’s Original Mandate
o The OLC was tasked with
reviewing the PAP’s amended RoP for consistency with the PAP Protocol,
culminating in a Legal Opinion (BC/OLC/23.18/13795.23) declaring
the amendments incompatible with Article 12(3).
o This Opinion underpinned the
Chairperson of the African Union Commission’s decision to suspend the RoP.
2. Is the OLC Functus
Officio?
o If the OLC’s Legal Opinion is
considered conclusive for that specific inquiry, then its subsequent unilateral
“technical revision” runs afoul of functus officio principles.
o Typically, a new directive or
manifest error would be required to justify overturning or materially altering
such a definitive position.
3. Practical Implications
o The clarity of AU governance
could be undermined if an official advisory body reinterprets its own final
opinion absent transparent procedures or explicit directives.
o The PAP Plenary’s role as the
legislative body is diminished if the OLC preempts plenary-based
reconsideration with a unilateral revision.
5. Did the PAP Plenary
Comply with the Executive Council Directive?
5.1. Faithful
Implementation of EX.CL/Dec.1242(XLIV)
Through Resolution
PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, the PAP Plenary:
- Addressed Identified Inconsistencies: It nullified or amended all rules flagged by the
OLC’s initial opinion, ensuring they conformed with Articles 5, 11, 12,
and 13 of the PAP Protocol.
- Reinstated Protocol Supremacy: By replacing Rule 16(14) with the verbatim text of
Article 12(3), the Plenary reaffirmed that the Protocol outranks any
conflicting internal rule.
- Preserved PAP’s Legislative Autonomy: This corrective process proceeded through a
transparent approach, demonstrating that a parliamentary institution
can—and should—modify its own rules using its established procedures.
5.2. Production of a
Clean Copy
By directing the Clerk
to compile a “clean copy” of the RoP that reflects these amendments, the PAP
ensures transparency and finality. Stakeholders can now rely on a single
authoritative text that aligns with both the PAP Protocol and the Executive
Council directive.
6. Evolving Legal
Framework: The 2014 Revised Protocol
Notably, many of the
tenure-related controversies referenced above have already been addressed in
the Protocol to the Constitutive Act of the African Union Relating to
the Pan-African Parliament (the “Malabo Protocol”), adopted by
the AU Assembly on June 27, 2014, in Malabo, Equatorial Guinea. However, this
Malabo Protocol is still undergoing ratification by AU Member
States. Until the ratification process is completed:
· Current
Protocol Provisions Remain Controlling: Pending full ratification, Article
12(3) of the existing PAP Protocol (where a PAP
Member’s term is co-extensive with that member’s national legislative mandate)
continues to apply.
· New
Tenure Rules in the Revised Protocol:
o Article 6(1) sets
a uniform five-year term for PAP Members, renewable once.
o Article 12(5) stipulates
that the President and Vice Presidents of the PAP Bureau serve two and
a half years, renewable once.
Once ratified, these new provisions will supersede the
tenure clauses in the current Protocol, including Article 12(3). For now,
however, the previously existing Protocol remains in force and remains the
definitive legal touchstone for issues related to the terms of office at the
PAP.
7. Conclusion and Recommendations
1. Reaffirmation of Plenary
Authority
The PAP Plenary has acted decisively to align its Rules of Procedure with the
PAP Protocol and the Executive Council’s directives. The final authority to
amend or repeal PAP’s RoP rests with the Plenary, even as it avails itself of
the OLC’s legal counsel.
2. Lessons on Functus
Officio
o The OLC’s unilateral reversal
of its own final opinion raises concerns related to functus officio and
the legitimate scope of its mandate.
o Unless specifically tasked or
given new legal grounds, an official advisory body should not undo its own
definitive rulings.
3. Legal Certainty and
Institutional Harmony
o Maintaining the primacy of
the PAP Protocol is central to ensuring legal consistency. The Plenary’s
approach—replacing problematic rules with the exact language of the
Protocol—demonstrates fidelity to this principle.
o Going forward, the AU
Commission, the OLC, and the PAP should collaborate more closely to avert
similar controversies and uphold the clear delineation of roles as contained in
the Constitutive Act of the African Union, the PAP Protocol,
and decisions of the AU’s policy organs.
4. Transition to the Revised
Protocol
o Although the Revised Protocol
of 2014 addresses many of the tenure concerns in a uniform and structured
manner, its provisions will not take effect until the necessary ratifications
are secured.
o In the meantime, Article 12(3)
of the current Protocol remains controlling. As soon as the Revised Protocol
enters into force, its provisions on tenure (5-year membership terms and
2.5-year Bureau terms) will supersede the existing framework.
In summation, the PAP’s
adoption of Resolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24 brings its
Rules of Procedure into alignment with the current Protocol and the Executive
Council’s directive. Simultaneously, the evolution toward a ratified Revised
Protocol offers the prospect of a more standardized tenure system—one that
stands to further clarify and strengthen the institutional integrity of the
Pan-African Parliament once it formally takes effect.
French Translation:
Le Règlement intérieur contesté du
Parlement panafricain :
Étude de cas sur la suprématie du Protocole, le contrôle
institutionnel et la question du functus officio
1. Introduction
Le 4 novembre 2022, le Parlement panafricain (PAP) a
adopté des amendements à son Règlement intérieur (RI). Moins d’un an plus tard,
le 21 août 2023, des membres du PAP ont déposé une plainte alléguant que ces
Règlements amendés étaient en conflit avec le Protocole relatif au Traité
instituant la Communauté économique africaine portant création du Parlement
panafricain (« Protocole du PAP »). La principale controverse portait sur
les articles 5 et 12 du Protocole, notamment en ce qui concerne la durée du mandat
du Président et des Vice-Présidents du PAP (collectivement appelés « le Bureau
»).
Le Bureau du Conseiller juridique (Office of the Legal
Counsel, OLC) de l’Union africaine (UA), agissant conformément aux directives
de l’Assembly/AU/Dec.757(XXXIII) (février 2020) et de l’EX.CL/Dec.1128(XXXIX)
(octobre 2021), a procédé à l’examen des Règlements amendés. Dans son Avis
juridique (BC/OLC/23.18/13795.23, daté du 4 octobre 2023), l’OLC a
identifié plusieurs incompatibilités — principalement l’instauration d’un
mandat de trois ans non renouvelable pour les membres du Bureau (règle 16(14))
— qu’il a jugé contraire à l’article 12(3) du Protocole du PAP. En conséquence,
le Président de la Commission de l’Union africaine (CUA) a suspendu les
Règlements amendés en octobre 2023.
En février 2024, le Conseil exécutif, à travers la
décision EX.CL/Dec.1242(XLIV), a ordonné que la plénière du PAP
réexamine ces Règlements suspendus à la lumière des incompatibilités relevées
par l’OLC. Cependant, avant que la plénière du PAP ne puisse agir, l’OLC a
unilatéralement révisé les Règlements et est revenu sur sa position initiale
relative à l’article 12(3), affirmant désormais qu’un mandat de trois ans ne
contrevenait pas au Protocole. Ce revirement a suscité des interrogations quant
à la conformité de cette « révision technique » de l’OLC avec la lettre et
l’esprit de la décision du Conseil exécutif — et quant à savoir si, ayant déjà
rendu un avis juridique final et contraignant, l’OLC n’était pas functus
officio (c’est-à-dire qu’il n’avait plus la compétence pour reconsidérer
sa propre détermination définitive).
2. Réaction de la
plénière du PAP : Résolution PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24
Agissant de bonne foi et conformément à la décision EX.CL/Dec.1242(XLIV),
la plénière du PAP a examiné le rapport de son Comité des Règles, des
privilèges et de la discipline. Le ___ novembre 2024, la plénière a adopté la Résolution
PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, mettant en œuvre une série de
mesures correctives pour mettre le Règlement en parfaite adéquation avec le
Protocole du PAP et la décision du Conseil exécutif. Plus précisément, cette
Résolution :
- Annule les dispositions
identifiées par l’OLC comme violant le Protocole du PAP.
- Supprime et aligne la Règle 1 et la Règle 8(1) sur
l’article 5(4)(g) du Protocole.
- Remplace la Règle 8(1)(f) par le texte
exact de l’article 5(4) du Protocole.
- Supprime la définition de « membre revenant »
(Returning Member) pour se conformer à l’article 13
du Protocole.
- Supprime et remplace la Règle 9(3) concernant
le serment d’office des « membres revenants » afin de se conformer à
l’article 13 du Protocole.
- Supprime et remplace la Règle 16(14) en
reprenant textuellement l’article 12(3) du Protocole en ce qui concerne la
durée du mandat du Président et des Vice-Présidents.
- Supprime la mention « through the development of
Model Laws » à la Règle 26(8)(a) pour l’aligner sur
l’article 11 du Protocole.
- Ordonne au Greffier de
supprimer ou remplacer immédiatement toutes les dispositions incompatibles
identifiées.
- Ordonne au Greffier de
produire une version consolidée du Règlement intérieur confirmant la
pleine conformité avec la décision du Conseil exécutif.
En prenant ces mesures, le PAP a réaffirmé son
engagement à respecter le Protocole et à s’assurer que son Règlement reflète
avec précision les prescriptions juridiques de niveau supérieur. Grâce à cette
Résolution, la plénière a rétabli son autorité législative afin de corriger son
propre cadre procédural, mettant un terme à la période de suspension.
3. L’avis initial de
l’OLC et son revirement ultérieur
3.1. Conclusions
initiales
Dans son Avis juridique initial, l’OLC a jugé que l’article
12(3) du Protocole du PAP exige que la durée du mandat des
membres du Bureau au sein du PAP coïncide avec celle de leur mandat dans leur
parlement national. L’instauration d’un mandat fixe et non renouvelable de
trois ans était dès lors considérée comme incompatible avec ce principe,
équivalant à modifier le Protocole par de simples dispositions règlementaires
au lieu de recourir à un processus formel de révision du Protocole.
3.2. Revirement via une
« révision technique »
En dépit de son point de vue initial, l’OLC a, par la
suite, renversé sa conclusion et affirmé qu’un mandat fixe de trois ans ne
violerait pas le Protocole. L’OLC a alors soumis une version révisée du
Règlement — selon certains, avec plus de 120 amendements — avant même la
délibération de la plénière du PAP. Cette démarche a soulevé plusieurs
interrogations :
- Conformité avec EX.CL/Dec.1242(XLIV) : l’action
unilatérale de l’OLC a-t-elle contourné la directive du Conseil exécutif
selon laquelle la plénière devait entreprendre le réexamen ?
- Champ des révisions : l’OLC
a-t-il outrepassé son mandat en introduisant des modifications allant
au-delà de la simple correction des incompatibilités identifiées ?
- Principe de functus officio : l’OLC,
ayant rendu un avis juridique concluant à la suspension du Règlement, était-il
encore en droit de revenir sur cette interprétation sans directive légale
nouvelle ?
4. Functus officio
et l’autorité de l’OLC
Le principe de functus officio — expression
latine signifiant « ayant accompli sa fonction » — stipule qu’une entité
officielle, après avoir rendu une décision ou un avis final dans le cadre de
son mandat, ne peut en principe plus réviser ou modifier cette décision, sauf
si elle y est expressément autorisée. Dans ce contexte :
1. Mandat
initial de l’OLC
- L’OLC
était chargé d’examiner le Règlement amendé du PAP pour vérifier sa
conformité avec le Protocole du PAP, aboutissant à un Avis juridique (BC/OLC/23.18/13795.23)
qui a conclu à l’incompatibilité des amendements avec l’article 12(3).
- Cet avis a
motivé la décision du Président de la Commission de l’UA de suspendre le
Règlement.
2. L’OLC
est-il functus officio
?
- Si l’on
considère que l’Avis juridique de l’OLC était définitif pour cette
requête particulière, sa « révision technique » unilatérale pourrait
sembler contraire au principe de functus officio.
- En
général, une directive nouvelle ou la découverte d’une erreur manifeste
sont nécessaires pour justifier l’annulation ou la modification d’une
telle position finale.
3. Implications
pratiques
- La clarté de
la gouvernance au sein de l’UA peut être compromise si un organe
consultatif officiel revoit sa propre conclusion finale sans procéder à
des démarches transparentes ou sans directives explicites.
- Le rôle de
la plénière du PAP en tant qu’organe législatif est affaibli si l’OLC
devance le réexamen plénier en produisant de sa propre initiative une
révision unilatérale.
5. La plénière du PAP
a-t-elle respecté la directive du Conseil exécutif ?
5.1. Mise en œuvre
fidèle de EX.CL/Dec.1242(XLIV)
Grâce à la Résolution
PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24, la plénière du PAP :
- A traité les incompatibilités identifiées : Elle a
annulé ou modifié toutes les règles signalées par l’avis initial de l’OLC,
les alignant sur les articles 5, 11, 12 et 13 du Protocole du PAP.
- A rétabli la suprématie du Protocole : En
remplaçant la Règle 16(14) par le texte exact de l’article 12(3), la
plénière a réaffirmé la primauté du Protocole sur tout règlement intérieur
contradictoire.
- A préservé l’autonomie législative du PAP : Ce
processus correctif a été conduit de manière transparente et sous
l’impulsion de ses membres, démontrant ainsi qu’une institution
parlementaire peut — et doit — réviser son propre règlement conformément à
ses procédures internes.
5.2. Production d’une
version consolidée
En ordonnant au Greffier de produire une version «
propre » du Règlement intérieur prenant en compte ces amendements, le PAP
assure la transparence et le caractère définitif du résultat. Les parties
prenantes peuvent désormais se référer à un texte unique et officiel, conforme
à la fois au Protocole du PAP et à la directive du Conseil exécutif.
6. Un cadre juridique en
évolution : le Protocole révisé de 2014
Il convient de noter que nombre de questions relatives
à la durée des mandats, évoquées ci-dessus, ont déjà été résolues dans le Protocole
à l’Acte constitutif de l’Union africaine relatif au Parlement panafricain
(le « Protocole révisé »), adopté par la Conférence de l’UA le 27 juin 2014 à
Malabo, en Guinée équatoriale. Toutefois, ce Protocole révisé est encore en
cours de ratification par les États membres de l’UA. Tant que
ce processus de ratification n’est pas achevé :
·
Les dispositions
actuelles du Protocole restent d’application : En attendant la
ratification complète, l’article 12(3) du Protocole
du PAP actuellement en vigueur (qui stipule qu’un membre du PAP conserve
son mandat tant qu’il siège au parlement national) demeure la référence
juridique.
·
Nouvelles règles sur la
durée des mandats dans le Protocole révisé :
- Article 6(1) fixe un
mandat uniforme de cinq (5) ans pour les membres du PAP, renouvelable
une (1) seule fois.
- Article 12(5) prévoit
que le Président et les Vice-Présidents du Bureau exercent leur mandat
pendant deux ans et demi, renouvelables une fois.
Une fois ratifiées, ces nouvelles dispositions remplaceront
les clauses en vigueur du Protocole actuel sur la durée des mandats, y compris
l’article 12(3). Pour le moment, toutefois, le Protocole en vigueur continue de
prévaloir et constitue la référence légale déterminante en matière de durée du
mandat au PAP.
7. Conclusion et
recommandations
1. Réaffirmation
de l’autorité de la plénière
La plénière du PAP a agi de façon résolue pour aligner son Règlement intérieur
sur le Protocole du PAP et la directive du Conseil exécutif. Le pouvoir final
de modifier ou d’abroger le Règlement intérieur du PAP appartient à la
plénière, même si elle peut s’appuyer sur l’expertise juridique de l’OLC.
2. Enseignements
sur le functus officio
- Le
revirement unilatéral de l’OLC par rapport à son avis final suscite des
interrogations à l’égard du principe de functus officio et de
l’étendue légitime de son mandat.
- Sauf
mission explicite ou découverte d’une erreur manifeste, un organe
consultatif officiel ne devrait pas annuler ses propres conclusions
définitives.
3. Sécurité
juridique et harmonie institutionnelle
- Le
maintien de la primauté du Protocole du PAP demeure essentiel pour
garantir la cohérence juridique. L’initiative de la plénière — qui
consiste à remplacer les dispositions litigieuses par la formulation
exacte du Protocole — démontre sa fidélité à ce principe.
- À
l’avenir, la Commission de l’UA, l’OLC et le PAP devraient collaborer plus
étroitement pour éviter des controverses similaires et respecter la
délimitation claire des rôles énoncés dans l’Acte constitutif de
l’Union africaine, le Protocole du PAP et les
décisions des organes de politique de l’UA.
4. Transition
vers le Protocole révisé
- Même si le
Protocole révisé de 2014 traite de nombreuses questions relatives aux
mandats de manière plus uniforme et structurée, il n’entrera en vigueur
qu’après l’obtention des ratifications requises.
- En
attendant, l’article 12(3) du Protocole actuel reste la disposition
applicable. Dès l’entrée en vigueur du Protocole révisé, ses stipulations
sur les mandats (cinq ans pour les membres et deux ans et demi
renouvelables une fois pour le Bureau) primeront sur le dispositif
actuel.
En résumé, l’adoption par le PAP de la Résolution
PAP.6/PLN/PLN/RES/07/NOV.24 met fin aux divergences en alignant le Règlement
intérieur sur le Protocole en vigueur et sur la directive du Conseil exécutif.
Parallèlement, la perspective d’un Protocole révisé ratifié laisse entrevoir un
système de mandat plus standardisé — de nature à clarifier davantage et à
renforcer l’intégrité institutionnelle du Parlement panafricain une fois qu’il
sera effectivement en vigueur.
No comments:
Post a Comment
Disclaimer: Comment expressed do not reflect the opinion of African Parliamentary News