Crise du PAP et attentes du groupe de travail de la CUA

Point de vue de  OLU IBEKWE

Le Groupe de travail mis en place par le Président de la Commission de l'Union Africaine pour le conseiller sur la question du Règlement intérieur du Parlement panafricain (PAP) et du fonctionnement général du PAP, entreprend actuellement une visite de travail avec les hauts responsables du Parlement du 15 au 20 novembre 2023.

 Le groupe de travail composé de six membres est dirigé par M. Ratebaye Tordeta, chef de cabinet adjoint du Président et composé de membres issus d'autres départements, notamment de l'unité de réforme de l'UA et du Bureau du conseiller juridique.

Initialement constitué en septembre 2021 suite à la crise de rotation ayant entraîné la suspension des activités parlementaires au PAP, le groupe de travail a été réactivé suite à la suspension du Règlement intérieur amendé du PAP, adopté le 4 novembre 2022 par le Président de la CUA à travers une lettre datée 05 Octobre 2023.

Le Groupe de travail offre au Président de la CUA l’occasion de redorer l’image de la Commission et de restaurer la crédibilité de l’Union africaine en tant qu’institution qui fonctionne conformément aux principes établis par l’Acte constitutif. Comme indiqué dans les articles 3 et 4 de l'Acte constitutif, ils incluent le respect des principes et des institutions démocratiques, la participation populaire, l'État de droit, la bonne gouvernance et le rejet des changements anticonstitutionnels de gouvernement.

À cet égard, toutes les recommandations formulées par l'équipe doivent être conformes aux dispositions de l'article 17 (2) de l'Acte constitutif de l'Union africaine, qui est la loi suprême de l'Union africaine, ainsi qu'au Protocole qui définit la composition, les fonctions, les pouvoirs et l’organisation du PAP.

Quelle a été la cause de la crise actuelle au PAP ? La crise actuelle au PAP correspond à ce vieux folklore selon lequel si une sorcière pleure la nuit et qu'un enfant meurt le matin, nous n'avons pas besoin d'aller voir le devin pour lui demander qui a tué l'enfant. Le lundi 21 août 2023, le Président de la CUA a écrit au Bureau du PAP pour demander une réponse dans les cinq (5) jours aux allégations selon lesquelles le Règlement modifié violait les articles 5 et 12 du Protocole du PAP. Le contenu de la plainte n'a pas été divulgué, pas plus que l'identité des plaignants, ce qui suggère un cas d'embuscade.

L'article 5 de l'Acte constitutif place le PAP comme le troisième organe suprême de l'Union. Le Statut de la Commission de l’Union africaine stipule que « la Commission constitue le Secrétariat de l’Union et agit en tant que tel conformément aux articles 5 et 20 de l’Acte constitutif de l’Union africaine. » En d’autres termes, la Commission est obligatoirement tenue de respecter la hiérarchie établie par l’article 5 de l’Acte constitutif et de se limiter à sa responsabilité première d’être le Secrétariat de l’Union. Il était donc irrecevable, humiliant, irrespectueux et peu courtois de la part du Président de la CUA d'écrire une lettre au Bureau du PAP avec un délai de cinq jours pour répondre. Le pire encore est le refus du Président de la CUA de rencontrer le Bureau, même si l’on prétend qu’il a accordé audience aux plaignants. Il y a un dicton selon lequel on ne peut pas raser les cheveux d’un homme en son absence. Une audition équitable est un principe fondamental.

Avant de partir en congé le 21 août 2023, le Président du PAP, l'hon. Sénateur Fortune Charumbira  a désigné la troisième Vice-présidente, l'hon. Lucia Maria Mendes Goncalves Dos Passos en tant que Présidente par intérim, conformément au principe de rotation tel qu'énoncé à l'article 12 (7) du Protocole du PAP et à l'article 19 du Règlement intérieur du PAP. Grâce à cette lettre, il a également établi une liste de rotation pour les autres Vice-présidents jusqu'au premier trimestre 2024.

Pour la lettre du 21 août, le Président du PAP avait l'autorité légale d'émettre une telle lettre puisque son maintien en fonction n'avait aucune charge, à moins qu'il y ait quelque chose que le Président de la CUA ne nous dit pas. En d’autres termes, il ne pouvait y avoir de problème de vide ou de crise de leadership qui aurait justifié l’intervention du Président de la CUA dans ce qui était une affaire interne du Parlement que le Président avait bien prise en charge.

Mais la crise est survenue en raison du refus de l'hon. Dr A. W. Gayo qui, dans un effort ambitieux pour prendre la direction du Parlement, a ignoré la lettre du Président du 21 août et s’est déclaré Président par intérim. Il a ensuite déclaré vacant le siège de la premiere Vice-présidente qui a prêté serment lors de la session de mai 2023. Cela visait à se positionner comme le membre le plus haut gradé du Bureau. Il a également déclaré le poste de Président vacant, a empêché la troisième Vice-présidente d’entrer dans l’enceinte du Parlement et s’est installé dans le bureau du Président. Et nous nous demandons qui a causé la crise ?

Eh bien, la crise du PAP a été provoquée par l'ambition du deuxième Vice-président de s'installer comme Président du Parlement et qui, pour y parvenir, a dû démanteler tous les obstacles sur son chemin. Ceux-ci comprenaient la suspension du Règlement intérieur modifié, la déclaration de postes vacants dans les postes de Président et de premier Vice-président, l'interdiction à la troisième Vice-présidente d'avoir accès à l'enceinte du PAP et le licenciement du personnel du Bureau. Malheureusement, ces actions dictatoriales semblent avoir été aidées et encouragées par des responsables de la Commission. L'équipe de travail doit travailler dur pour corriger cette impression.

La décision de suspendre le Règlement intérieur modifié était-elle raisonnable ? À mon humble avis, la décision du Président de la CUA de suspendre le Règlement intérieur modifié dûment adopté par le Parlement dans l'exercice de ses pouvoirs en vertu des articles 12.1 et 11.8 du Protocole au Traité portant création de la Communauté économique africaine relatif  au Parlement panafricain (Protocole du PAP) est à la fois déraisonnable et illégale. Le Protocole du PAP, ratifié par les États membres et donc contraignant pour tous les responsables, organes, institutions, départements et États membres de l'Union, a donné au PAP le droit, à l'exclusion de tout autre organe, d'adopter ou de modifier le Règlement intérieur. Cela découle de l'article 17(2) de l'Acte constitutif qui prévoit que la composition, les fonctions, les pouvoirs et l'organisation du PAP seront définis dans un Protocole y relatif. Voir également l'article 2.1 du Protocole du PAP (« Les États membres établissent par la présente un Parlement panafricain dont la composition, les fonctions, les pouvoirs et l'organisation sont régis par le présent Protocole »).

L'article 20 du Protocole du PAP précise que « La Cour de Justice est saisie de toutes questions d'interprétation découlant du présent Protocole. En attendant son établissement, ces questions sont soumises à la Conférence qui statue à la majorité des deux tiers ». Cette disposition est également similaire à l'article 26 de l'Acte constitutif.

Aux termes des dispositions claires et sans ambiguïté de l'article 20 du Protocole du PAP et de l'article 26 de l'Acte constitutif, les pouvoirs judiciaires de l'Union africaine sont confiés à la Cour de justice et, en attendant sa création, ces questions seront soumises à la Conférence qui décidera à la majorité des deux tiers. L’exigence selon laquelle une décision sur l’interprétation du Protocole doit être soutenue par la majorité des deux tiers de la Conférence est assez importante et aurait dû être prise en considération par le Président de la CUA. À moins bien sûr qu’il sous-entende que sa position équivaut à une majorité des deux tiers de la Conférence.

À la lumière de ce qui précède, il est évident que la suspension du Règlement intérieur modifié n’a pas été raisonnablement considérée. La norme raisonnable est un test qui consiste à déterminer si les décisions prises étaient légitimes et conçues pour remédier à un certain problème dans les circonstances du moment. Cela implique un examen standard de la décision finale et du processus par lequel une partie a pris cette décision.

Le Président de la CUA aurait dû être guidé par la compréhension que le caractère raisonnable d'une décision est une considération éthique et pratique essentielle pour évaluer la validité et l'acceptabilité de son action. Cela implique d'évaluer si l'action est rationnelle, justifiable et équitable dans un contexte donné. Le caractère raisonnable englobe une combinaison de logique, de moralité et de normes sociétales, exigeant que les agents publics pèsent les conséquences de leurs actions et considèrent l'impact sur les personnes affectées par une telle décision.

En termes éthiques, le caractère raisonnable s’aligne souvent sur des principes tels que la justice, l’équité et le bien-être institutionnel du PAP. Une action raisonnable est une action qui peut être défendue grâce à une analyse réfléchie de ses motivations, de ses méthodes et de ses résultats. Il prend en compte les informations pertinentes, les normes éthiques et les points de vue des différentes parties prenantes

Pire encore, la lettre suspendant le Règlement intérieur a également donné son approbation et sa reconnaissance à la prise de pouvoir par la force de la direction du PAP et à la déclaration sans précédent de postes vacants dans les postes de Président et de premier Vice-président.

Le rôle du Bureau du conseiller juridique : Un autre aspect très inquiétant de cette affaire est une allégation selon laquelle le deuxième Vice-président aurait soumis une version falsifiée du Règlement sur la base de laquelle le Bureau du conseiller juridique a effectué son évaluation. Cette affaire devrait faire l'objet d'une enquête approfondie de la part du Groupe de travail, car la falsification de documents officiels constitue une faute grave qui ne devrait pas être tolérée. S’il s’avère que le document soumis à l’appui de la plainte a été falsifié, toutes les mesures prises sur la base de ce document doivent être annulées.

Le PAP a toujours soutenu qu'il travaillait avec le Bureau du conseiller juridique (OLC) qui a affecté un agent pendant le processus de modification. L'agent a rédigé un rapport positif après le processus de modification. En outre, des copies électroniques du projet final du Règlement intérieur ont été signifiées au Bureau du conseiller juridique les 14 et 27 janvier 2023 et aucune note contraire n'a été notifiée. Si des notes défavorables avaient été faites par l'OLC, le PAP aurait eu l’opportunité d'adopter de tels amendements.

Cela implique que la crédibilité de l’OLC est ici en jeu. Comment ce même bureau qui avait émis un rapport positif aurait-il pu se retourner pour émettre un avis défavorable sur le même document ? Cela pourrait-il s'expliquer par le fait que cette fois-ci, on lui a présenté un document différent (falsifié) à évaluer ?

Seules les parties incriminées du Règlement modifié auraient dû être suspendues. Il s'agit d'un principe de droit bien établi selon lequel si une loi, un règlement ou une règlementation est incompatible avec les dispositions de la loi habilitante, ce règlement ou cette règlementation sera, dans la mesure de l'incompatibilité, nul. En d’autres termes, la suspension aurait dû cibler spécifiquement la partie incriminée du Règlement intérieur modifié et n’aurait pas dû affecter les dispositions censées se conformer aux décisions des organes politiques de l’UA qui sont contraignantes pour tous les organes, les institutions et les États membres de l'Union. Suspendre l’intégralité du Règlement intérieur modifié était une exagération.

Le fait de mettre de côté la disposition incriminée du Règlement intérieur aura invalidé la partie spécifique du Règlement qui est jugée répréhensible, inappropriée ou en violation du Protocole du PAP. Cela aurait pu servir à rectifier les problèmes liés au Règlement modifié tout en préservant le reste.

L'une des conséquences de la suspension du Règlement intérieur modifié est que le Président de la CUA a en fait suspendu la mise en œuvre des différentes décisions du Conseil exécutif qui appelaient à un amendement urgent du Règlement du PAP pour inclure à la fois le principe de rotation et la séquence de rotation. Cela conduit alors à la question de savoir si le Président de la CUA a le pouvoir de suspendre la mise en œuvre des décisions des organes politiques de l’UA ?

La déclaration de vacance au poste de premier Vice-président était-elle légale ? En reconnaissant la déclaration sans précédent, unilatérale et intéressée de vacance du poste de premier Vice-président par le deuxième Vice-président, le Président de la CUA a permis que son bureau exalté soit utilisé pour exécuter la prise de contrôle illégale de la direction du Parlement panafricain.

Il est consigné que le Premier Vice-président, ainsi que les autres membres de la délégation mauritanienne, ont été dûment autorisés à prêter serment par la Commission des Règlements, Privilèges, Ethique et Discipline du PAP et ont prêté serment en plénière lors de la deuxième session ordinaire de la sixième législature. Le deuxième Vice-président, l'hon. Dr Ashebir Gayo s'est battu avec acharnement pour empêcher la prestation de serment de la délégation mauritanienne car cela nuirait à son projet de prendre la direction du Parlement. Après avoir pris avec force la direction du Parlement, il a ensuite déclaré vacant le poste de premier Vice-président, ce qui fait de lui le Vice-président le plus ancien par classement. Cela est scandaleux et aurait dû être condamné par le Président de la CUA.

Je pense que le bureau du Président de la CUA aurait dû mener une enquête diligente sur le statut du premier Vice-président avant de reconnaître la déclaration égoïste de vacance du Dr Gayo. La visite du groupe de travail offre l’occasion de remédier à cette injustice.

Étant donné que les membres du groupe de travail se trouvent en Afrique du Sud, je les exhorte à jeter un regard critique sur l'article 6 du Règlement intérieur ainsi que sur le compte-rendu intégral des débats du jour où la délégation mauritanienne a prêté serment pour voir s'il y a une disposition du Règlement qui a donné au Dr Gayo le pouvoir d'annuler unilatéralement la prestation de serment de la délégation mauritanienne, annulant ainsi une décision de la plénière.

À cet égard, j'exhorte également le groupe de travail à examiner le compte-rendu intégral des débats du Parlement panafricain, quatrième session ordinaire de la 5ème législature, mai 2021, pages 43 à 52 et à se laisser guider par le principe qui y est établi par la plénière. Le compte rendu montrera qu'il y avait une objection à la prestation de serment de la délégation du Soudan du Sud au motif que les membres du Parlement du Soudan du Sud avaient été récemment nommés et que le Parlement n'avait pas été officiellement installé et que ses membres n'avaient pas encore prêté serment dans leur Parlement national. S’appuyant sur l’article 6 du Règlement, l’objection a été rejetée et la délégation a prêté serment. De manière instructive, l’un des parlementaires qui a pris la parole a déclaré : « Quand avons-nous commencé à pointer ou à remettre en question la validité des parlementaires d’un autre pays ? Quand avons-nous commencé à faire ça ? C’est la responsabilité du Secrétaire général ». En d’autres termes, la position du Parlement est de ne pas remettre en question le fondement de la prestation de serment de la délégation d’un État membre. J'exhorte le groupe de travail  à examiner le compte rendu des débats de mai 2021 s'il veut être objectif dans son enquête. Cela révélera également l’hypocrisie et le double standard de l’un de ceux qui ont défendu la prestation de serment de la délégation du Soudan du Sud en mai 2021.

Y a-t-il eu une déclaration valide de vacance au poste de Président ? Le Règlement intérieur est clair sur la question de la déclaration de vacance, notamment à l'article 6.5. La déclaration de vacance est déclenchée par la notification par le Parlement national ou tout autre organe délibérant d’un État membre au Secrétaire général du PAP que le statut d’un parlementaire élu ou désigné est devenu incompatible avec la qualité de membre au Parlement. Dès réception de cette notification, le Secrétaire général en avisera alors le Bureau et le Président qui déclarera alors devant la Chambre que la qualité de membre de la personne a pris fin.

Par conséquent, la déclaration de vacance du poste de Président en vertu de l'article 6.5 du Règlement n'est pas automatiquement exécutoire mais est déclenchée par la réception d'une notification du Parlement national du Zimbabwe, ce qui dans ce cas n'a toujours pas eu lieu. Deuxièmement, même si une telle notification était reçue, l'article 6.5 exige que le Secrétaire général en informe ensuite le Bureau et le Président, qui doit déclarer alors devant la Chambre que la qualité de membre de la personne a pris fin. Il n'y a pas eu ni bureau dûment constitué pour conseiller le Président, ni séance plénière au cours de laquelle une telle déclaration de vacance aurait pu être faite. Il est notoire que la dernière session plénière du PAP a eu lieu en mai 2023.

Encore une fois, il est regrettable qu'en l'absence de preuve d'une déclaration valide de vacance, le Président de la CUA ait reconnu une déclaration de vacance aussi intéressée au poste de Président, en faveur du plan de l’hon Dr Gayo de se déclarer Président.

Le Groupe de travail devrait examiner les antécédents des délibérations du Parlement pour confirmer la manière dont une déclaration de vacance est valide. Par exemple, le 6 avril 2013, une déclaration de vacance a été faite au poste d'un membre égyptien du Bureau, comme indiqué dans le procès-verbal selon l'extrait ci-dessous :

L'hon. Bethel Amadi présidant la séance : « Honorables collègues, j'ai reçu le rapport du Secrétaire général du Parlement et nous attendons la communication du Président du Conseil de la Choura de la République arabe d'Égypte déclarant que le Conseil du peuple égyptien a été dissous et qu’à l'heure actuelle, le Conseil de la Choura est désormais considéré comme le seul Parlement élu en Égypte. A cet égard et conformément à notre Règlement, l'article 8 (e) du Règlement prévoit que le siège d'un membre devient vacant s'il cesse d'être membre du Parlement national ou de l'organe délibérant. Et par cette implication, notre collègue, l'hon. Moustafa El Gendy, qui à l'époque des faits était le deuxième Vice-président du Parlement panafricain, n'étant plus membre d'un organe constituant ou législatif dans son pays d'origine, ne peut plus occuper la fonction de deuxième Vice-président. . Conformément à ce qui précède et conformément à l'article 8(5) de notre Règlement intérieur, je déclare officiellement vacant le poste de deuxième Vice-président du Parlement panafricain. Le Secrétaire général du Parlement annoncera l'ordre des élections pour le remplacement ».

Il est instructif de noter que la déclaration de vacance dans le cas ci-dessus a été limitée à la Chambre du Parlement égyptien qui a envoyé la notification, confirmant ainsi le fait que c'est la notification du Parlement national qui déclenche la déclaration de vacance.

Conclusion

Le Parlement panafricain a été installé le 18 mars 2004 et a, au fil des années, établi certaines coutumes et pratiques qui auraient dû servir de précédent. Nous ne pouvons pas ignorer ces pratiques établies afin de répondre à l’ambition du deuxième Vice-président.

La question des dispositions transitoires à prendre ne devrait pas se poser car elle est non seulement étrangère à l'Acte constitutif et au Protocole PAP, mais également antidémocratique. L'article 16(10) prévoit un mandat de trois ans pour les membres du Bureau et cela doit être respecté. Nous savons que quatre membres du Bureau sont toujours membres de leurs Parlements nationaux respectifs et que leur désignation au PAP n'a à aucun moment été retirée. J'ai parcouru la version 2011 du Règlement intérieur, mais je n'ai trouvé aucune disposition exigeant qu'un parlementaire soit puni s'il s'est présenté à des élections nationales. En effet, le mandat d'un membre élu du Bureau ne peut prendre fin que si sa désignation au PAP est retirée par l'État membre ou en raison d'une mauvaise conduite, à moins que nous disions que se présenter à des élections nationales équivaut à une mauvaise conduite. L'article 16(11) précise que « En cas de vacance d'un poste pendant la durée du mandat d'un membre d'un organe du PAP, le membre élu en remplacement achève le mandat de son prédécesseur. Il peut être renouvelé une fois ». Le mandat du Bureau est de trois ans, ce qui implique que l'élection du Bureau aura lieu tous les trois ans. L'élection dans les trois ans du mandat du Bureau devient nécessaire pour remplacer un membre dont le statut est devenu incompatible avec la qualité de membre au PAP.

Le Groupe de travail devrait donc jouer le rôle crucial d'enquêter et de rassembler des informations précises et objectives sur la façon dont la crise au PAP a été provoquée par le deuxième Vice-président pour atteindre un objectif politique étroit. L'équipe doit découvrir les faits entourant la présentation d'un Règlement modifié falsifié sur la base duquel le document a été suspendu. Ils devraient enquêter sur les circonstances entourant la déclaration invalide de vacance dans les postes de Président et de premier Vice-président. À cet égard, le goupe de travail est invité à aborder cette tâche sans idées préconçues ni préjugés, en se concentrant uniquement sur la découverte de la vérité.

On espère que les travaux du Groupe de travail offriront l'occasion au Président de la CUA d'assurer l'impartialité de sa haute fonction et de restaurer la crédibilité de l'Union africaine en tant qu'institution régie conformément aux principes et objectifs établis par les articles 3 et 4 de l'Acte Constitutif.